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Il disegno di legge sulla rappresentanza di interessi, approvato dalla Camera e ora all’esame del Senato, riapre una questione che l’Italia affronta da decenni senza essere ancora riuscita a darle una disciplina organica.
Rappresentare gli interessi, servire la democrazia
Uno degli aspetti più affascinanti del processo democratico è che, a tutti gli effetti, si può con ragione affermare che oggi, la maggior parte delle leggi nasce anche da una conversazione. Prima che una norma venga approvata dal Parlamento, prima che un regolamento entri in vigore o che una politica pubblica produca i propri effetti, intorno ad essa si muovono conoscenze, esigenze, timori e aspettative. Vi sono imprese che segnalano le conseguenze economiche di una decisione, associazioni di pazienti che chiedono l’accesso a una terapia, organizzazioni ambientaliste che richiamano la protezione del territorio, sindacati che rappresentano il lavoro, enti del Terzo settore che conoscono le fragilità sociali e comunità professionali capaci di offrire competenze tecniche.
È proprio in questo spazio, collocato tra la società e le istituzioni, che opera la rappresentanza di interessi. Con il termine lobbying si indica, in senso generale, la comunicazione orale o scritta rivolta a un decisore pubblico con l’obiettivo di contribuire alla formazione di una legge, di una politica o di una decisione amministrativa. L’OCSE riconosce che tale attività può offrire ai governi informazioni, dati ed esperienze utili, consentendo ai diversi gruppi sociali di rendere visibili le proprie esigenze nel processo decisionale.
Il lobbying, dunque, non coincide necessariamente con la pressione occulta, con lo scambio di favori o con la corruzione, come invece parte della vulgata vorrebbe: questi fenomeni rappresentano, piuttosto, la degenerazione patologica di un rapporto che, in una democrazia pluralista, può invece svolgere una funzione fisiologica. Per ovvie ragioni, non tutti i parlamentari o i ministri possono possedere, da soli, l’intera conoscenza tecnica necessaria per valutare gli effetti di ogni decisione. In questo gap, il dialogo con la società organizzata permette al decisore di comprendere meglio la realtà sulla quale è chiamato a intervenire, consentendo alla macchina decisionale di produrre legislazione più attinente alle problematiche concrete del paese.
La democrazia, infatti, non vive soltanto nel momento elettorale: il voto conferisce certamente la legittimazione a governare, ma tra un’elezione e l’altra la società continua a cambiare, a produrre domande, a incontrare difficoltà e a sviluppare nuove competenze. Le organizzazioni intermedie diventano così uno dei canali attraverso i quali il cittadino può partecipare alla vita pubblica senza rimanere isolato di fronte alla complessità dello Stato.
Il punto non è, quindi, eliminare gli interessi dalla politica ed anzi una simile pretesa sarebbe tanto impossibile quanto pericolosa, perché, come ci ricorda il politologo Robert Dahl, ogni scelta pubblica favorisce alcuni obiettivi, distribuisce risorse e riconosce priorità. Il vero problema consiste dunque nel fare in modo che gli interessi possano esprimersi in maniera trasparente e plurale senza che la forza economica di alcuni si trasformi automaticamente in superiorità politica.
La fiducia nasce dalla trasparenza
È qui che entra in gioco il principio dell’accountability, parola inglese che non trova una traduzione perfettamente equivalente nella lingua italiana. Essa non indica soltanto la responsabilità in senso giuridico, ma il dovere di rendere conto delle proprie azioni: spiegare chi ha incontrato chi, per quale ragione, in rappresentanza di quale soggetto e con quali obiettivi.
La fiducia dei cittadini non dipende dall’assenza degli interessi, ma dalla possibilità di conoscerli. Quando il processo decisionale appare opaco, ogni incontro può essere interpretato come un privilegio, ogni consulenza come un favore e ogni modifica normativa come il risultato di una pressione nascosta. Al contrario, la trasparenza permette di distinguere il contributo legittimo dal condizionamento indebito, il dialogo istituzionale dall’interferenza illecita.
Il Consiglio d’Europa ha più volte sottolineato come i cittadini abbiano il diritto di conoscere quali organizzazioni cerchino di influenzare le decisioni pubbliche e come la trasparenza possa rafforzare tanto la responsabilità degli attori politici quanto la fiducia nelle istituzioni. Anche il GRECO, l’organismo anticorruzione del Consiglio d’Europa, collega la tracciabilità delle attività di lobbying alla prevenzione dei fenomeni corruttivi.
La regolamentazione, pertanto, non dovrebbe essere considerata una misura ostile verso chi svolge professionalmente relazioni istituzionali. Al contrario, può rappresentare il riconoscimento pubblico della legittimità di questa professione: stabilire regole, obblighi e diritti significa sottrarre il lobbying alla zona grigia nella quale esso viene spesso confinato e permettere ai professionisti corretti di distinguersi da coloro che operano attraverso relazioni personali, opacità o promesse improprie.
La questione decisiva rimane quella dell’equilibrio, in quanto non basta sapere che una grande impresa ha incontrato un ministro, quanto piuttosto costruire istituzioni capaci di ascoltare chi dispone di minori risorse economiche e comunicative. Un’associazione di familiari, una comunità locale o un’organizzazione impegnata contro la povertà difficilmente possiedono gli stessi strumenti di una multinazionale. La trasparenza è necessaria, ma deve essere accompagnata dal pluralismo dell’accesso, affinché la voce più potente non diventi inevitabilmente la voce più ascoltata.
Le regole oltreconfine
In altri ordinamenti democratici il rapporto tra rappresentanti di interessi e decisori pubblici è disciplinato da tempo, sebbene attraverso modelli differenti.
Negli Stati Uniti la materia è regolata a livello federale dal Lobbying Disclosure Act del 1995, successivamente rafforzato nel 2007. Le organizzazioni e le società che rientrano nei requisiti previsti dalla legge devono registrarsi e presentare periodicamente informazioni sulle attività svolte, sui clienti rappresentati e sulle questioni affrontate. Il sistema americano parte dall’idea che il lobbying sia una componente strutturale della politica e che, proprio per questo, debba essere sottoposto a obblighi pubblici di registrazione e rendicontazione.
Nel Regno Unito il Transparency of Lobbying, Non-Party Campaigning and Trade Union Administration Act del 2014 ha invece istituito un registro rivolto principalmente ai consulenti che svolgono attività di lobbying per conto di clienti nei confronti dei ministri e dei più alti funzionari governativi. Si tratta di un sistema più circoscritto rispetto a quello statunitense: i consulenti interessati devono iscriversi prima di esercitare l’attività e comunicare trimestralmente i propri clienti, sotto la vigilanza di un’autorità incaricata di effettuare controlli e applicare le relative misure.
Anche l’Unione europea ha progressivamente costruito un proprio sistema di trasparenza. Il Registro comune delle istituzioni europee raccoglie oggi oltre dodicimila organizzazioni e professionisti che cercano di influenzare la formazione o l’attuazione delle politiche dell’Unione. Il registro permette di conoscere quali interessi vengono rappresentati, per conto di chi, con quali risorse finanziarie e attraverso quali attività. L’accordo interistituzionale del 2021 tra Parlamento, Consiglio e Commissione ha ulteriormente rafforzato il principio secondo il quale alcune forme di accesso alle istituzioni devono essere condizionate all’iscrizione e al rispetto di un codice di condotta. L’ordinamento europeo riconosce, d’altra parte, che le istituzioni devono mantenere un dialogo aperto, trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e con la società civile. La partecipazione degli interessi organizzati non costituisce quindi un elemento estraneo al progetto comunitario, ma una delle forme attraverso le quali si cerca di avvicinare il processo decisionale ai cittadini.
In Italia non esiste ancora una legge nazionale organica, anche se ad onor del vero, non si può parlare di un vuoto assoluto: la Camera dei deputati si è dotata dal 2017 di un proprio registro dei rappresentanti di interessi e diverse regioni hanno approvato discipline territoriali. Manca tuttavia un quadro unitario capace di stabilire regole comuni per il rapporto con il Parlamento, il Governo, le autorità indipendenti e le altre articolazioni della decisione pubblica.
La lunga attesa italiana
La regolamentazione del lobbying rappresenta uno dei più longevi cantieri incompiuti della politica italiana. Nel corso degli ultimi decenni sono state presentate numerose proposte, spesso accompagnate da ampi consensi sul principio generale, ma mai giunte alla definitiva approvazione.
Nel 1998 la Camera esaminò la proposta A.C. 244-ter, nata dallo stralcio di alcune disposizioni contenute in un più ampio provvedimento anticorruzione. Nella XIV legislatura la Commissione Affari costituzionali elaborò l’A.C. 1567, trasmettendolo nel novembre 2005 alle altre commissioni competenti, senza che il testo riuscisse però ad arrivare all’esame dell’Assemblea. Nel 2015 la Commissione Affari costituzionali del Senato adottò come testo base l’A.S. 1522, che non superò tuttavia la fase parlamentare. Un nuovo tentativo venne compiuto nella legislatura successiva: il 12 gennaio 2022 la Camera approvò una proposta organica sulla rappresentanza di interessi, trasmessa poi al Senato come A.S. 2495. Anche quella volta lo scioglimento delle Camere impedì la conclusione dell’iter.
Questa successione di proposte mostra una particolare contraddizione italiana: da una parte, quasi tutte le forze politiche hanno riconosciuto la necessità di una disciplina, dall’altra, nessuna maggioranza è riuscita a trasformare questo consenso di principio in una legge stabile. Il lobbying è così rimasto sospeso tra riconoscimento informale e sospetto pubblico, praticato quotidianamente ma raramente chiamato con il proprio nome.
Un ulteriore impulso è arrivato dalla Corte costituzionale che, con la sentenza n. 185 del 2025, intervenendo sulla disciplina del traffico di influenze illecite, la Corte ha richiamato l’esigenza di un intervento organico del legislatore, anche per rendere più chiaro il confine tra l’attività lecita di interlocuzione con le istituzioni e le condotte penalmente rilevanti. Una buona legge sul lobbying, infatti, non serve soltanto a rendere trasparenti i comportamenti corretti: serve anche a riconoscere con maggiore precisione quelli scorretti.
La proposta oggi all’esame del Parlamento
Nella legislatura attuale il percorso è ripartito attraverso un’indagine conoscitiva avviata dalla Commissione Affari costituzionali della Camera l’8 marzo 2023. Dopo audizioni e approfondimenti, il documento conclusivo è stato approvato all’unanimità il 19 settembre 2024, segnalando una convergenza politica non scontata sulla necessità di intervenire.
L’esame delle proposte di legge è iniziato il 12 giugno 2025 e, conseguentemente, il 24 giugno la Commissione ha adottato come testo base la proposta A.C. 2336, presentata dal deputato Nazario Pagano e successivamente esaminata insieme alle altre iniziative parlamentari sulla stessa materia. Il lavoro in Commissione si è concluso il 22 gennaio 2026 e la Camera ha approvato il testo il 29 gennaio. Il provvedimento è stato quindi trasmesso al Senato, dove ha assunto la numerazione A.S. 1780.
Al 20 luglio 2026 il disegno di legge è all’esame della Commissione Affari costituzionali del Senato, dove la Commissione competente ha proseguito il confronto nelle sedute del 15 e 16 luglio. Il percorso, pertanto, è entrato in una fase significativa, ma non può ancora considerarsi concluso: eventuali modifiche apportate dal Senato renderebbero infatti necessario un nuovo passaggio alla Camera, cosa che allungherebbe notevolmente i tempi, soprattutto a fronte di un possibile termine anticipato della legislazione, che getterebbe una luce fosca sulla possibilità di concludere in tempo l’esame.
Registro, agenda e responsabilità
Dal punto di vista contenutistico, il disegno di legge si compone di dodici articoli e presenta la rappresentanza di interessi come un contributo alla formazione delle decisioni pubbliche. I principi richiamati sono quelli della pubblicità, della partecipazione democratica, del pluralismo, della trasparenza e della conoscibilità dei processi decisionali. L’obiettivo dichiarato è consentire ai cittadini di sapere quali soggetti abbiano contribuito alla preparazione di una decisione e permettere alle istituzioni di disporre di una base informativa più ampia.
Il cuore della proposta è l’istituzione, presso il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, di un Registro pubblico per la trasparenza dell’attività di rappresentanza di interessi. L’iscrizione sarebbe obbligatoria per chi esercita professionalmente tale attività in maniera continuativa e non meramente occasionale, mentre rimarrebbe facoltativa per coloro che non possiedono questi requisiti. Nel registro dovrebbero comparire sia i dati del rappresentante sia quelli del soggetto o dell’organizzazione per conto della quale l’interesse viene rappresentato.
L’ambito dei decisori pubblici è ampio e comprende, tra gli altri, parlamentari, componenti del Governo, amministratori regionali e locali, vertici delle autorità indipendenti e degli enti pubblici. Il testo tiene conto dell’autonomia costituzionale delle Camere e degli altri organi costituzionali, chiamati ad adeguare i propri ordinamenti ai principi della nuova disciplina.
Sono previste anche specifiche esclusioni, specificando come non rientrano nella disciplina, nei limiti stabiliti dal testo, le attività proprie dei partiti politici e delle organizzazioni sindacali, quelle svolte nell’ambito di audizioni parlamentari o consultazioni pubbliche, l’attività giornalistica e i rapporti istituzionali delle confessioni religiose riconosciute. La ratio sembra essere quella di non sovrapporre la disciplina professionale del lobbying a forme di partecipazione già tutelate dalla Costituzione o regolate da procedure pubbliche.
Uno degli strumenti più rilevanti è poi l’agenda degli incontri: ogni rappresentante iscritto dovrebbe aggiornare trimestralmente una sezione del registro indicando il decisore pubblico incontrato, il luogo, l’argomento discusso e gli eventuali altri partecipanti. Prima della pubblicazione, il decisore interessato avrebbe la possibilità di contestare informazioni ritenute inesatte.
Il testo prevede inoltre l’adozione di un codice deontologico, il diritto degli iscritti a presentare richieste di incontro, studi, analisi e proposte, nonché l’obbligo di trasmettere annualmente una relazione sulle attività svolte. È vietata la corresponsione di doni o benefici economicamente rilevanti ai decisori pubblici. Presso il CNEL dovrebbe infine essere costituito un Comitato di sorveglianza, incaricato di gestire il registro, controllare il rispetto della legge e applicare sanzioni che possono andare dal richiamo alla censura, dalla sospensione fino alla cancellazione. Per le informazioni false o omesse sono previste anche sanzioni amministrative pecuniarie comprese tra mille e cinquemila euro.
La proposta rappresenta un passaggio importante, tuttavia una legge non diventa efficace soltanto perché istituisce un registro. La qualità della disciplina dipenderà dalla facilità con cui i cittadini potranno consultare i dati, dalla capacità del sistema di effettuare controlli reali, dalla proporzionalità degli obblighi e, soprattutto, dalla reciprocità della trasparenza. Il lobbying è una relazione: non riguarda soltanto chi chiede di essere ascoltato, ma anche chi decide di ascoltare.
La sfida consiste quindi nel costruire un sistema che non si riduca a un adempimento burocratico. Un registro poco aggiornato, informazioni difficili da consultare o controlli soltanto formali rischierebbero di produrre trasparenza apparente. Al contrario, una disciplina chiara potrebbe migliorare la qualità delle politiche pubbliche, offrire maggiore certezza ai professionisti e permettere ai cittadini di seguire più consapevolmente la formazione delle decisioni.
La misura del bene comune
La rappresentanza degli interessi pone, infine, una questione che non è soltanto giuridica, ma profondamente politica e morale: quale rapporto deve esistere tra gli interessi particolari e il bene comune?
La dottrina sociale della Chiesa non nega la legittimità dei corpi intermedi e delle diverse aspirazioni presenti nella società. Al contrario, riconosce nella partecipazione delle persone, delle famiglie, delle associazioni e delle comunità una condizione essenziale della vita democratica. Il bene comune, tuttavia, non coincide con la semplice somma degli interessi individuali, né con la vittoria del gruppo capace di esercitare la pressione più forte. È il bene del “noi tutti”, nel quale la dignità di ogni persona deve trovare protezione e possibilità di sviluppo.
Anche Pacem in Terris ricorda che l’azione pubblica deve essere rivolta al vantaggio di tutti, senza trasformarsi nello strumento privilegiato di singoli cittadini o gruppi particolari. Questo criterio non richiede di cancellare le differenze, ma di ordinarle secondo giustizia.
Ogni interesse è legittimo finché accetta di confrontarsi con un orizzonte più grande di sé. Un’impresa può chiedere condizioni favorevoli alla produzione, ma deve considerare il lavoro, l’ambiente e la comunità. Un’organizzazione professionale può tutelare i propri iscritti, ma non ignorare i diritti degli utenti. Un’associazione può difendere una causa particolare, ma deve riconoscere l’esistenza di altri bisogni e altre fragilità.
La politica svolge precisamente questa funzione: ascoltare senza diventare prigioniera, mediare senza rinunciare a scegliere, riconoscere gli interessi senza trasformarli in sovrani. Il decisore pubblico non deve essere impermeabile alla società, ma neppure disponibile soltanto verso coloro che possiedono le risorse necessarie per raggiungerlo.
Portare il lobbying alla luce non significa immaginare che ogni influenza diventi automaticamente giusta. Significa, più modestamente e più concretamente, renderla visibile, verificabile e responsabile. La trasparenza non sostituisce la virtù, ma può proteggerla; non elimina il conflitto, ma gli offre regole.
Forse è proprio questa la misura più autentica di una democrazia matura: non una società nella quale gli interessi tacciono, ma una comunità nella quale essi imparano a parlare apertamente, sapendo che nessuna voce particolare può pretendere di essere, da sola, la voce di tutti.
